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2014年,中國的食品安全監(jiān)管系統(tǒng)經(jīng)過了重組與洗禮,重在打造一個(gè)更加有效和一體化的體制,消除食品安全隱患。不過,食品安全事件仍時(shí)有發(fā)生,與民眾期待的食品安全水平還存在差距。
3月初,國務(wù)院辦公廳公布了2015年食品安全重點(diǎn)工作安排。從各重點(diǎn)中可以看出,除了加強(qiáng)立法與法治之外,重在細(xì)節(jié)上的治理!兜谝回(cái)經(jīng)日報(bào)》就此專訪了國家行政學(xué)院副教授胡穎廉。
第一財(cái)經(jīng)日報(bào):食品安全問題依然是當(dāng)前重要的民生話題。你如何看今年的食品安全重點(diǎn)工作安排?“餐桌污染”問題如何才能真正得到治理?
胡穎廉:今年的“重點(diǎn)工作安排”是點(diǎn)、線、面俱到。
在“從農(nóng)田到餐桌”的全過程中,現(xiàn)在的關(guān)鍵問題恰恰不是在餐桌,而是在農(nóng)田。源頭在本質(zhì)上還沒有被納入食品安全監(jiān)管。食用農(nóng)產(chǎn)品和食品,目前分屬兩個(gè)部門、兩套體系管理。
要保障“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全,必須要以問題為工作導(dǎo)向,先找問題。那么,食品安全最常見的問題出現(xiàn)在哪兒?出現(xiàn)在源頭。比如蔬菜的農(nóng)藥和化肥殘留、白酒塑化劑問題、嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全、飲用水菌落超標(biāo)、超范圍超劑量使用食品添加劑等,這些問題有的涉及農(nóng)產(chǎn)品源頭治理,有的涉及食品生產(chǎn)經(jīng)營管理。
所以,我們需要加大對糧食、畜禽、農(nóng)資等監(jiān)管力度。目前環(huán)境對發(fā)展的承載能力已接近上限,土壤、水體等環(huán)境污染問題嚴(yán)峻,食用農(nóng)產(chǎn)品源頭治理壓力加大,所以必須嚴(yán)格管控化肥、農(nóng)藥獸藥等投入品的使用。今年的“重點(diǎn)工作安排”提出,要強(qiáng)化縣鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力,探索建立食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出與市場準(zhǔn)入管理銜接機(jī)制。此外,在食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié),圍繞嬰幼兒配方乳粉、嬰幼兒輔助食品、乳制品、肉制品、食用植物油、“大桶水”、白酒等重點(diǎn)大宗食品開展綜合治理。針對超范圍、超劑量使用食品添加劑和食品中非法添加非食用物質(zhì)、食品中檢出塑化劑、食品標(biāo)簽標(biāo)識不符合規(guī)定等突出問題,開展專項(xiàng)治理。嚴(yán)格進(jìn)口食品準(zhǔn)入和回顧性檢查,嚴(yán)格實(shí)施進(jìn)口食品境外生產(chǎn)企業(yè)注冊。
這些措施都找準(zhǔn)了“靶點(diǎn)”,看到了問題所在。
但是,隨著近年來我國從事食品生產(chǎn)經(jīng)營和餐飲服務(wù)的企業(yè)越來越多,市場競爭越發(fā)激烈。經(jīng)濟(jì)下行帶來的生存壓力勢必影響到一些企業(yè)的誠信守法觀念和質(zhì)量安全意識,而非法利益鏈條的形成極易導(dǎo)致“破窗效應(yīng)”。因此,要加強(qiáng)對大型食品生產(chǎn)加工、流通企業(yè)和餐飲企業(yè)的監(jiān)督檢查,規(guī)范小作坊、攤販等的管理,持續(xù)打擊無證無照、銷售和使用無合法來源食品和原料的行為。
特別需要注意的是,隨著我國“模仿型”“排浪式”消費(fèi)階段的基本結(jié)束,個(gè)性化、多樣化消費(fèi)漸成主流,在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期及互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代,第三方餐飲服務(wù)平臺(如快餐外賣網(wǎng)站)、O2O食品零售(如團(tuán)購網(wǎng)站)等新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式層出不窮,帶來了一些新的食品安全隱患和違法違規(guī)行為。
目前,這些新業(yè)態(tài)的新隱患雖沒有傳統(tǒng)食品安全問題那么普遍,但屬于“關(guān)鍵的少數(shù)”,亟須引起重視。監(jiān)管部門需要未雨綢繆,抓住這些新業(yè)態(tài)的特征,主動(dòng)應(yīng)對未來的未知風(fēng)險(xiǎn)。
今年的“重點(diǎn)工作安排”中也提出了在線、面上加大排查,特別是針對新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進(jìn)過程中,容易出現(xiàn)的區(qū)域性和系統(tǒng)性的食品安全風(fēng)險(xiǎn)!爸攸c(diǎn)工作安排”加大了對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、食品加工業(yè)聚集區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品和食品批發(fā)市場、農(nóng)村集貿(mào)市場、城鄉(xiāng)接合部等重點(diǎn)區(qū)域的監(jiān)管力度。還要求加強(qiáng)對學(xué)校食堂、旅游景區(qū)、繁華商圈、交通樞紐等就餐人員密集場所的監(jiān)管,對農(nóng)村集體聚餐進(jìn)行指導(dǎo),防范食物中毒事故發(fā)生。
日報(bào):由于食品品種多樣、數(shù)量眾多,在監(jiān)管過程中最需要的便是專業(yè)人員和技術(shù)。而且“餐桌污染”高發(fā)的區(qū)域就是食品鏈條的最尾端,也是監(jiān)管人才以及技術(shù)人才較為匱乏的環(huán)節(jié),你怎么看?
胡穎廉:其實(shí)這就是誰來管打通基層監(jiān)管“最后一公里”的事情。保障食品安全,最終要落實(shí)到具體的主體上。當(dāng)前,我國食品安全監(jiān)管任務(wù)繁重,而地方食品藥品監(jiān)管體制正處于改革的過渡期,一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員對其事權(quán)、職責(zé)的認(rèn)識還不夠清晰,尤其是基層監(jiān)管人員的素質(zhì)和能力亟須加強(qiáng)。
國家應(yīng)盡快完善頂層設(shè)計(jì),合理劃分各級食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事權(quán)關(guān)系,強(qiáng)化各級食品安全機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)作用。市、縣要加快完成食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革任務(wù),抓緊職能調(diào)整、人員劃轉(zhuǎn)、技術(shù)資源整合,充實(shí)專業(yè)技術(shù)力量,盡快實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)或區(qū)域要健全食品安全監(jiān)管派出機(jī)構(gòu),著力解決基層監(jiān)管能力薄弱的問題,打通“最后一公里”。要改變“牛欄關(guān)貓”的狀況,防止食品安全在第一線失守。這些在今年的“重點(diǎn)工作安排”中也有相應(yīng)的體現(xiàn)。
“重點(diǎn)工作安排”特別強(qiáng)調(diào)要“建立重心下移、保障下傾的工作機(jī)制”,要“合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)級食品安全監(jiān)管事權(quán)關(guān)系。同時(shí)加大預(yù)算內(nèi)基建投資和轉(zhuǎn)移支付投入力度,著力解決基層監(jiān)管能力薄弱問題”。
需要強(qiáng)調(diào)的是,食品安全不是監(jiān)管部門一家的事,而是各級地方政府承擔(dān)的屬地責(zé)任,必須綜合發(fā)揮資金投入的激勵(lì)作用,宣教科普的引導(dǎo)作用和刑事司法的威懾作用。
所以,應(yīng)該加強(qiáng)基層執(zhí)法裝備的配備和食品安全監(jiān)管技術(shù)的創(chuàng)新,提高食品安全檢驗(yàn)檢測設(shè)備的技術(shù)水平,加快信息化建設(shè)步伐。同時(shí),強(qiáng)化宣傳引導(dǎo),提高公眾食品基本安全知曉率。此外,一些地方已在公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立“食藥警察”隊(duì)伍,此舉也有利于依法嚴(yán)懲食品安全違法犯罪行為。
日報(bào):加強(qiáng)監(jiān)管、構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的監(jiān)管體系,和簡政放權(quán),這兩方面在食品安全監(jiān)管上怎樣才能做到并行不廢?
胡穎廉:食品安全監(jiān)管除了要有人,還得有法。目前,我國食品安全領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)缺失、法律法規(guī)不完善等問題依然存在。監(jiān)管人員在保障“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全,或者消費(fèi)者在維護(hù)自己的權(quán)益時(shí),有時(shí)面臨“無法可依”或者“有法卻不知如何依”等窘境。
根據(jù)“重點(diǎn)工作安排”,今年我國將加快推動(dòng)食品安全法及其實(shí)施條例、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法等法律法規(guī)的修訂,還將制定修訂、健全完善現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn),加快形成符合我國國情和國際通行做法的食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系。有了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),公眾對食品安全才會(huì)心中有數(shù)。有了更具操作性的法律法規(guī),食品安全的監(jiān)管才會(huì)更得心應(yīng)手。
此外,還有一些法規(guī)制度需完善。如探索建立食品檢查員制度,加大企業(yè)現(xiàn)場監(jiān)督檢查和現(xiàn)場行政處罰力度。建立統(tǒng)一高效、資源共享的國家食品安全信息平臺,加快建設(shè)“從農(nóng)田到餐桌”全程可追溯體系。
有了法,但不能“任性”用法。理想的治理體系應(yīng)減少企業(yè)的行政許可負(fù)擔(dān),通過優(yōu)化市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制來提升產(chǎn)業(yè)整體素質(zhì)。因此,食品安全監(jiān)管要做到“法無授權(quán)不可為”,用“權(quán)力清單”來優(yōu)化市場準(zhǔn)入。比如要積極穩(wěn)步推進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營許可改革,逐步擴(kuò)大保健食品備案范圍。推進(jìn)食品安全信用體系建設(shè),探索建立統(tǒng)一的食品信用分級分類標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建守信激勵(lì)、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。開展食品安全責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn),探索建立政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、消費(fèi)者多方激勵(lì)約束機(jī)制等。
同時(shí),還要做到依法辦事,用“責(zé)任清單”約束企業(yè)行為。監(jiān)管部門應(yīng)在資金、設(shè)備等微觀要素上少設(shè)“路障”,在市場行為規(guī)則上多設(shè)“路標(biāo)”,培育食品企業(yè)的主體責(zé)任意識。比如加強(qiáng)執(zhí)法規(guī)范化、信息化建設(shè),全面落實(shí)監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任制。建立食品生產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)問題報(bào)告制度,督促食品經(jīng)營者履行進(jìn)貨查驗(yàn)和查驗(yàn)登記義務(wù),在餐飲服務(wù)單位推行“明廚亮灶”。研究建立餐飲服務(wù)單位排放付費(fèi)即餐廚廢棄物收運(yùn)、處理企業(yè)資質(zhì)管理制度。
理想的食品安全治理體系既包括政府的角色,還應(yīng)積極發(fā)揮市場機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督的作用。只有以改革為動(dòng)力、以法治為保障,才能從根本上提升食品安全治理水平,為全面建成小康社會(huì)夯實(shí)基礎(chǔ)。
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